一、研究背景

2017下半年至2019年，国家出台一系列关于PPP模式的规范文件，PPP进入了发展的分水岭，2022年PPP增量不足5000亿元，2023年更是暂停新项目入库。2023年6月26日，审计署《关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出：“专项债券管理存在一些问题。20个地区通过虚报项目收入、低估成本等将项目包装成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券198.21亿元”，释放出专项债券加强监管信号。

随着PPP和专项债的收紧，面对地方财力与拟上马项目规模严重不平衡的情况，越来越多地区考虑将项目进行打包，采用片区开发的模式运作。

片区开发运作模式通过土地一级开发实现高收益性，避免了地方的刚性支出责任；通过产业导入绩效考核，避免了滞后的财政支出责任，从而建立了片区开发的两大合规性支柱，保证了片区开发的健康发展。

土地一级开发先天具有派生GDP的功能，研究土地出让金的相关政策，对片区开发运作模式的推进具有重要意义。

二、土地出让金的概念

土地出让金作为政府性基金的重要组成部分，是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。

三、土地出让金征收与使用管理的发展

1988年，《中华人民共和国土地管理法》做出修订，明确：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。自此确立了我国国有土地使用权有偿出让制度。

土地使用权出让金征收与使用管理经历了四个阶段。

（一）中央与地方财政分享阶段（1988-1993）

这一阶段，土地出让收支管理的基本特征是：土地出让金收入由中央财政与地方财政分享。为鼓励地方积极性，中央财政分享的土地出让金比例逐步减少，从1989年5月的40%，逐步下降到1989年9月的32%，最后降低到5%。

实际执行中，各地为了规避中央分成，纷纷采用实物地租、肢解地价等方式，中央实际难以取得分成土地收益。据统计，截止1993年财税体制改革前，中央实际收到的土地收益只占应交部分的9%。在土地使用权出让金的使用上，明确中央财政和地方财政分享的土地使用权出让金，分别纳入中央和地方财政预算，收入管理工作由财政部门负责，收入全部缴入国库，分别作为中央和地方财政预算固定收入，主要用于城市土地开发建设，建立城市土地开发建设基金，专款专用。

（二）全部属于地方财政收入阶段（1994-1998年底）

1993年底，国务院决定从1994年起实行分税制财政体制，明确国有土地有偿使用收入全部列入地方固定收入。土地出让金使用除原有的用于城市建设和土地开发外，扩展到允许用于安置破产企业职工。

（三）区分新增和原有建设用地，实行不同管理阶段（1999年1月至2006年）

为切实保护耕地，严格控制农用地转为建设用地，鼓励地方盘活存量建设用地，1998年颁布的新《土地管理法》规定：对于新增建设用地，市、县政府取得的土地收益30%上缴中央，专项用于耕地开发，并明确从1999年1月1日起施行。

2004年国务院规定将不低于土地出让平均纯收益的15%专项用于农业土地开发，其中可将不超过30%的资金集中到省、自治区、直辖市及计划单列市使用。

（四）“收支两条线”管理阶段（2007年1月至今）

为加强土地调控，规范土地出让收支管理，2006年，国务院下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），明确要求，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。为落实《通知》精神，国务院办公厅、财政部、国土资源部就土地出让收支管理制订了一系列政策措施，2007年1月1日起实施。因此，自2007年1月以来，国有土地出让收支管理进入了新的阶段－－收支两条线管理阶段。

2021年6月，财政部发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。根据通知，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入划转给税务部门负责征收,先试点后推开，自2021年7月1日起，开展征管职责划转试点，2022年1月1日起全面实施征管划转工作。新规延续了中央财政集中管理思路，提高财政实力和征收管理效率，有利于推进我国费转税收的改革。

国有土地使用权出让收入仍属于地方收入，全额纳入地方政府性基金预算管理，支出仍通过地方政府性基金预算安排。征收划转对土地财政总体上不会带来影响，但由于税务部门征收规范性更强，可更好避免一些地方政府土地出让金征收过程中不规范现象，也有利于更好落实支持乡村振兴重点任务，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。

四、土地出让金的计提与返还

（一）土地出让金的计提

国家层面规定的专项资金计提有以下6类：包括从土地出让收益中计提农田水利建设资金10%、教育资金10%、廉租住房保障资金10%、农业土地开发资金（不低于土地出让平均纯收益的15％）、国有土地收益基金和新增建设用地有偿使用费。

除此之外，各地方也有相关计提要求，以浙江省为例。

（二）土地出让金的返还

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）第七条“推动土地收储政府采购工作。项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。”

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）明确：“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。”

可以看出，土地出让金实行“收支两条线”管理，是不允许以任何形式减免的，也不存在返还给摘牌主体的合规渠道。而且土地出让金的使用，应当列入政府性基金预算支出，而该支出是有对应项目的，不能超范围支出。

摘牌主体合规获取土地出让后收益的方式，有以下几种：

1、建设配套设施，取得补贴或政府性基金支出项目收入

配套设施，是指开发项目内的公共配套设施，包括学校、医院、幼儿园、体育场等。该类设施属于政府性基金支出范围内项目，可列入支出预算，并可签订加快支付节奏的协议，支持摘牌企业。

2、回购建设项目

此处的建设项目主要包括保障性租赁住房、安置房以及商业用房等其他项目内非公益建设项目。回购单位可以是政府、被拆迁居民、集体或其他单位。

3、奖励摘牌主体关联企业

主要适用于商住用地和产业用地搭配出让的情形，由摘牌企业的关联企业负责按照既定产业方向进行招商引资，再由政府或园区管委的被授权单位，对关联企业进行奖励或补贴。

该方法的优点是一般摘牌企业在摘牌前已经与产业企业达产招商意向，再加上地方政府的产业扶持政策，较容易实现既定的招商引资目标，从而使摘牌企业及其关联企业能较快地获得政府资金。

4、敦促政府支付城市建设应收账款

城投的主要业务之一便是城市建设，属于政府性基金支出项目。地方政府在获取土地出让金后，可加快对摘牌城投的应收账款付款节奏，缓解城投的现金流。

5、与被征地单位合作，获取合作对价

土地出让金的用途之一是支付征地补偿，集体经济发展用地等单位用地被征迁，在摘牌企业交纳土地出让金后扣除相关税费后，按既定比例返还社区或其他单位，摘牌企业与被征迁集体通过合作协议进行合作开发，摘牌企业获得现金流，被征迁集体获得开发收益。

五、结语

片区开发运作模式通过土地一级开发实现高收益性，避免了地方的刚性支出责任。近年来，建经深入探索并持续深化对片区开发运作模式的钻研与学习,也长期研究土地出让的相关政策问题。我们致力于通过提供高质量的咨询服务，帮助客户适应日益变化的市场环境，实现项目效益最大化。如有片区开发相关业务需求，请联系：阎女士15058109781