片区开发指在符合国家及地方规划的前提下、对具有一定规模、相对成片的区域进行系统性改造、投资、建设、运营和维护。关键内容通常包括战略定位、规划设计、土地一级开发、基建公服建设、产业和内容导入、运营管理等。与PPP及专项债等传统运作模式相比，片区开发具有适用领域广、限制少等优势，越来越多地方选择以片区开发模式推进项目，片区开发策划咨询需求广泛。

片区开发策划咨询，需采用系统性思维，将投融资、法律、规划等不同领域的知识进行整合，充分考虑项目全生命周期的可行性与各个环节的相互作用和影响，提出综合性解决方案的策划咨询。本文与大家简单分享下建经投融资&战略研究部在片区开发策划实操案例中的重难点。

一、实施主体的确定

出于企业投资立项等方面的考虑，片区开发中大量采用了“政府-实施主体-社会资本”的二层架构设计。

其中，关于实施主体的确定，可参照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令），采用特许经营以竞争的方式确定。

特许经营适用于基础设施和公用事业建设运营。但在片区开发项目实践中，有专家理解特许经营适用于市政公用设施，具有一定局限性。片区开发项目包含经营性与非经营性项目，有可能会超越专家理解的特许管理办法适用范围。

在此情况下，考虑片区开发项目包含土地一级开发和产业导入的，在要求产业导入和招商引资的同时，往往还包含了一定的付费封顶和利润上缴要求，很难被非下属企业、不深入了解本地和项目情况的社会投资人接受，符合“有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择”的情况，因此能够适用相对简易的采购程序——邀请招标。

总的来说，从合规性角度，实施主体不建议以直接授权委托的方式确定，可通过特许经营管理办法，以竞争方式确定。不适用特许经营管理办法的，可考虑采用邀请招标。

二、筹融资方面

1、规避隐债

片区开发“政府-实施主体-社会资本”的二层架构设计，贯穿始终的重点是规避隐债。

隐债，指的是地方政府违规举债形成的隐形债务。形成隐债的要素包括：

1.固化或相对固化的；

2.滞后的延期的支出责任；

3.地方政府财政终将承担的支出责任。

2、筹融资合规性

规避隐债，需重视筹融资合规性，可从政企分开、注入资产、融资担保、以地融资四个方面展开。

1）政企分开

①不得以任何形式要求平台公司为政府举债或承担政府融资功能；

②政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还；

③不得要求融资平台为无收益的公益性项目融资；

④不得违规干预平台公司日常运营和市场化融资；

⑤不得为平台公司进行与政府信用挂钩的误导性宣传；

2）注入资产

①不得将学校、医院、城市公园、市政道路等公益性资产注入平台公司；

②不得将储备土地注入平台公司；

③不得将尚未启动或完成拆迁的生地，采用定向挂牌方式违规出让给平台公司；

3）融资担保

①不得用公益性资产为平台公司抵押融资；

②不得以任何直接、间接形式为融资行为提供担保、承诺、兜底；

③不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助企业融资；

4）以地融资

①土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

②不得授权平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。

③不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源。

④土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

⑤项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。

3、银行融资

片区开发项目多采用项目融资方式。相对于基金融资等其他方式，银行融资具备资金成本低的显著优点，是项目融资的第一选择。

基于放贷安全性的考虑，银行具备项目资金平衡、公益性与非公益性投资比限制、大股东财务并表等一系列的融资要求，满足银行诉求是解决项目融资问题的重点。

※为提升项目融资创新性，还可以考虑绿色金融可行性。

三、土地出让金

市场化项目利润率低，片区开发项目投资巨大，除了土地收入，没有其他收入来源能够覆盖片区开发项目投资。目前片区开发还是对土地出让金的“过度依赖”，底层逻辑关系和实施的前提是土地的顺利出让，并形成新增财政收入（土地出让金），支付给实施主体后实现整个项目的“滚动开发”。

片区开发项目，需测算自身能产生的土地出让收入，甚至要对此收入设置专项资金管理制度，在确保收入规模上，地方财政有能力支付项目款项，且不会挪作其他安排。

专项资金管理制度即针对某一区域新增收入，在收入达到预定额度的情况下，用其中部分比例/额度向平台公司注资。

四、绩效奖补机制设置

片区开发项目通过产业导入绩效考核，利用真实的招商引资等考核结果付费，避免了滞后的财政支出责任，是最合理也是最安全的路径。

绩效考核指标体系的设计，需要从可达性、可测性、有效性三个方向出发。挑选能够导入产业的基础设施建设，挑选可度量和落实的相关产业指标。在设计过程中，可寻求统计等主管部门在运行指标方面的技术支持，选择适宜的统计方法。

绩效奖补指标体系设计可从可用性和运营维护、地方增收、新增投资、产业和社会发展、增长能力等角度展开，具体如下：

五、结语

近年来，建经深入探索并持续深化对片区开发策划咨询的钻研与学习，发挥设计咨询、招标代理、成本管理优势，植入绿色、低碳等概念，致力于通过提供高质量的片区开发策划咨询服务，帮助客户适应日益变化的市场环境，实现项目效益最大化。如有片区开发相关业务需求，请联系：阎女士15058109781。